FORMULACION DE UN PLAN DE GOBIERNO

LA  INCOSISTENCIA Y LA FALTA DE PRECISION CARACTERIZAN LA OFERTA ELECTORAL

Con frecuencia la gestión del programa  de gobierno ha sido asistemática, frustrante y de influencia apenas limitada a la campaña electoral. Más tarde, durante el Gobierno, dicho programa debe ser olvidado, pues en general es impracticable, incoherente y ajeno a los intereses de las fuerzas que pesan en la toma de decisiones. De esta manera, el programa de gobierno deviene en un mero recuerdo de promesas que nunca fueron hechas para ser cumplidas. El estilo político guatemalteco es fuerte en recursos para ganar elecciones, pero débil y hasta primitivo en capacidades para ganar con eficacia de resultados la voluntad popular durante el Gobierno. Allí, las promesas ambiciosas del programa, ceden paso a la realidad pasiva, tardía y acomodaticia del Gobierno.

Esta práctica erosionante de la democracia tiene las siguientes características:
a) La formulación del programa de Gobierno no se apoya en metodologías que permitan analizar su eficacia y consistencia ; en realidad, no se apoya en metodología alguna; normalmente se formula por sectores y políticas, mediante la formación de numerosas equipos que “diagnostican” y proponen las soluciones  más diversas, sin una estructura central que seleccione prioridades y señale una direccionalidad consistente: así el programa de gobierno tiene todos los defectos  tradicionales, más los propios de la ambigüedad, adimensionalidad e incoherencia que muchas veces connotan  las ofertas electorales. Tiende a ser un conjunto de generalidades que no diferencia las ofertas electorales, no penetra en las causas reales de los problemas y no apunta a salidas imaginativas y viables.
b) No hay sinceridad en el contenido del programa de Gobierno, ya que éste se asume como mera herramienta electoral: generalmente los dirigentes no quieren desviar su atención de la campaña electoral hacia cuestiones que ellos estiman pueden estudiarse y decidirse más adelante; el supuesto implícito en este cálculo es que el tiempo que se dedica al programa, compite con el tiempo que se dedica a ganar las elecciones. No se trata de ganar las elecciones con un programa de gobierno, sino de utilizar el programa para ganar las elecciones.
c) No hay correspondencia entre los conocimientos, experiencias, propuestas e intereses que conforman el proyecto nacional del equipo de dirección dominante y las que surgen de los equipos que elaboran el programa, pues estos últimos son principalmente un medio indiscriminado y asistemático de participación técnica, política y popular para reforzar el clima de suma de fuerzas que predomina durante el momento de la campaña.
d) No hay confrontación real de posiciones en la elaboración del programa porque los equipos que real y tradicionalmente pesan con posiciones divergentes saben que conviene esperar el momento del Gobierno y dirimir allí las cuestiones apoyados en la correlación de fuerzas que regirá más tarde desde el poder, que es distinta a la correlación de fuerzas en la campaña electoral. En cambio, los equipos jóvenes, emergentes y más audaces se ilusionan con el programa de Gobierno, porque en ese momento no encuentran oposición a sus ideas renovadoras. El conflicto entre continuidad y cambio queda así postergado para más adelante en el Gobierno, donde las fuerzas de la continuidad se revalorizan y tienden a primar sin contrapeso. Esta huida táctica del continuismo refuerza la falsedad del programa y reproduce el ciclo repetitivo de programas ambiciosos y gobiernos desilusionantes.
e) Hay una concentración excesiva en el contenido propositivo del programa y un olvido completo de la selección de cuadros homogéneos, con capacidad política y técnica que más adelante debería se el núcleo de funcionamiento eficaz del Gobierno; la realidad cambia y ello obliga a revisiones y traducciones permanentes del programa de gobierno en planes flexibles y diversos: la gran falla de conducción en América Latina radica en la debilidad extrema de esos equipos tecnopolíticos de alto nivel. Pero al estilo del político latinoamericano, -personalista, improvisador y acostumbrado a navegar en la superficie sin un buen soporte de análisis situacional-, no valora lo permanente, que son los equipos de gobierno de buena formación y se concentra en lo transitorio: el contenido del programa. Lo que cuenta para hacer un gobierno eficaz no es el programa o el plan que se hace una vez con esfuerzo , es la capacidad de los equipos de dirección para hacer y ejecutar una secuencia de planes apropiados a las circunstancias cambiantes de cada momento. El programa es un producto; los equipos son la capacidad acumulada de producirlo y renovarlo para mantener su vigencia. El período de formulación del programa debería ser también el período de formación de nuevos cuadros de gobierno. En este articulo no se  abordan todos estos temas y necesariamente debemos concentrarnos en el problema del método para formular programas.

Nuestra propuesta de planificación situacional orienta muy claramente estas necesidades metodológicas en relación a los siguientes requisitos:

Primero, el programa tiene que se sincero y representativo. Esto supone que debe representar realmente el proyecto íntimo de la dirigencia, representar las necesidades y demandas de las fuerzas sociales afines y tener la capacidad de generar credibilidad. Lo ideal es que formara parte de un eslabon mas de un proyecto concertado de pais.  Ninguno de estos requisitos debe confundirse con ingenuidad; el programa tiene un aspecto más público de oferta electoral y otro menos público de guía para la acción de gobierno. Ambos aspectos enfatizan matices distintos, pero no pueden ser contradictorios. Este primer requisito exige que los equipos centrales de coordinación del programa sean interdisciplinarios, combinen capacidad intelectual con experiencia política ,  peso político con peso intelectual.

Segundo, el programa puede y debe formularse con participación masiva de la población, pero en base a una direccionalidad previamente definida y con métodos uniformes. La participación masiva hace de la formulación del programa un instrumento de adhesión y compromiso político en que éste gana en legitimidad y fuerza. La direccionalidad y el método son esenciales para conciliar las necesidades y demandas desde la base con la adopción de una estrategia global eficaz y viable para gobernar en torno a un proyecto político. La calidad política y técnica de un programa de Gobierno no se logra con equipos elitistas que piensan por el resto, sino con equipos de elite afincados en el diálogo con la realidad política concreta en la base.

Tercero, para cumplir con los requisitos anteriores el debate sobre el programa debe comenzar simultáneamente en tres planos: a) al más alto nivel  técnopolitico, para seleccionar los macroproblemas que abordará el programa y que el Gobierno asumirá indivisiblemente como responsabilidad colectiva, b) a nivel intermedio, para seleccionar los problemas de alcance nacional que se abordarán en el programa como responsabilidades institucionales nacionales específicas, y c) al nivel de base, para seleccionar los problemas de alcance y responsabilidad regional y local. Es preferible que los equipos de trabajo del programa se formen en torno a estos problemas y no por sectores o políticas. El concepto de sector aparecerá de todas maneras como un requisito de análisis de algunos macroproblemas económicos. Todo este articulo es una defensa del enfoque por problemas y no es necesario agregar aquí nuevas argumentaciones. De esta manera, puede haber entre seis y diez equipos para los grandes macroproblemas, unos 20 a 30 equipos para los problemas de alcance nacional y cientos de equipos para los problemas de alcance regional y local. Un equipo de coordinación central, tendría que preocuparse de la coordinación de estos tres niveles de trabajo y sus métodos. El conjunto de problemas seleccionados marca en principio la direccionalidad del programa de gobierno, crea exigencias a los sectores económicos, asigna futuras responsabilidades institucionales y define los sectores sociales beneficiados y afectados.
Cuarto, el equipo de coordinación central, con la asesoría apropiada, le asignará un valor político – técnico a cada problema, considerando los siguientes criterios: a) Valor que la población y las fuerzas sociales le asignan al problema: esto puede hacerse mediante encuestas, diálogos, etc. b) Papel que juega el problema en la apreciación situacional de conjunto, vale decir la trama básica de causalidades entre los problemas; aquí debe considerarse la posibilidad de disolver algunos problemas en otros de mayor jerarquía y amplitud; c) La posibilidad de enfrentar cada problema con resultados significativos que maduran dentro del período de gobierno; d) El costo económico de enfrentar o ignorar el problema; e) El costo político de enfrentar o ignorar el problema. No hay fórmula precisa que pueda combinar estos criterios dispares en un solo indicador de prioridad; el juicio político es aquí el decisivo para seleccionar el archivo de problemas del programa. Una vez evaluados uno a uno los problemas deberá examinarse el peso que tienen en el programa: i) los problemas terminales de alto valor para la población respecto de la totalidad del archivo de problemas; ii) los problemas actuales respecto de los problemas potenciales y iii) los problemas abordables con resultados que maduran dentro del período de Gobierno versus aquellos donde sólo se pueden esperar resultados valorables por la población en horizontes de tiempos más largos. Estos criterios se aplicarían centralmente para los macroproblemas y los problemas de alcance nacional y descentralizadamente para los problemas de alcance regional y local.
Quinto, los equipos organizados por problemas en los tres niveles mencionados harían un uso flexible de las técnicas aquí expuestas de análisis por problemas y diseño de operaciones según sus capacidades y entrenamiento recibido. A medida que avanzan los trabajos de los equipos, se pueden ir perfeccionando las instrucciones y restricciones que emanan desde arriba y las demandas que surgen desde la base. El Programa tomaría así la estructura de: a) Una apreciación situacional de conjunto de la cual emanan los criterios concretos para seleccionar los problemas; b) Un análisis de los macroproblemas, que conforman el contexto general del programa y las operaciones que los enfrentan; c) Un análisis de los problemas de alcance nacional y las operaciones destinadas a enfrentarlos y d) un conjunto de programas de gobierno locales que constituyen un compromiso de acción local mediante operaciones locales que son complementadas con operaciones nacionales. Estos compromisos locales pueden ser bien utilizados en la campaña electoral, pues en general tienen alto impacto político y son poco exigentes en recursos de poder y recursos económicos. La precisión, análisis y valoración de las operaciones es más bien materia del plan de gobierno; el programa solamente las reseña en forma general, salvo que la precisión de algunas operaciones sea eficaz a los propósitos de la campaña electoral.
Sexto, la coherencia del programa de síntesis con el que debe culminar todo este proceso colectivo queda así garantizada de antemano, porque: a) los macroproblemas y las operaciones que los enfrentan constituyen el marco de coherencia de los problemas de alcance nacional; b) los problemas de alcance nacional se discuten en su incidencia local y su complementación con los problemas locales y c) se trabaja desde el principio en torno a listas de problemas evaluadas según el valor político y técnico que tienen en cada caso. Siempre habrá problemas de coordinación entre los tres tipos de problemas señalados y al interior de cada tipo de problemas, pero al nivel de precisión de un programa de gobierno estas son cuestiones manejables sin complicaciones metodológicas por el equipo de coordinación central. El grado de compromiso político que se logra con esta propuesta es también mucho mayor, como lo indican las experiencias adquiridas con la aplicación de las técnicas descentralizadas de análisis por problemas. El conjunto de problemas seleccionados y la manera de enfrentarlos con operaciones debe construir una estrategia. El programa no puede ser un mosaico de módulos inorgánicos. Aquí es donde un equipo central político – técnico, imaginativo y bien entrenado, tiene su tarea más compleja. En esta propuesta el programa de gobierno se constituye en el marco de compromiso para el equipo de gobierno. La población puede así apreciar después la continuidad entre el plan  el programa, y los resultados de gobierno, reforzando o recobrando su credibilidad en los compromisos políticos electorales. El cambio en el estilo de hacer política debe comenzar por abandonar la tradición insincera de los programas de gobierno. La mejor campaña electoral es aquella que anticipa con seriedad los compromisos realizables en el gobierno, la población participa en el análisis de los problemas, toma conciencia de las restricciones y posibilidades para solucionarlos, y en ese proceso se compromete con el proyecto que ha contribuido a elaborar. Esa participación compromete más que la propaganda y facilita la comprensión de los sacrificios y de las soluciones  paulatinas. La  falsedad del programa y los métodos publicitarios de mercadeo político son un vicio que a la larga desprestigia a los partidos políticos y a la Democracia. El mercadeo político sólo tiene sentido si se sustenta en un compromiso serio que fortalezca la credibilidad del sistema político. El engaño, además de ser una infracción a la ética política, es ineficaz si debe repetirse siempre entre las mismas partes. El costo de esa práctica es el descrédito de los partidos políticos y del sistema democrático. La idea central  se basa en estimular las organizaciones de base y las organizaciones especiales para que se movilicen en torno al estudio de los problemas de su interés y aporten sus valoraciones y conocimientos al programa de gobierno. La campaña electoral debe ser también un proceso de reflexión ciudadana, en vez de un mero estímulo a sus reflejos emocionales. El método de análisis de problemas se presta maravillosamente para motivar responsablemente a la población y comprometerla con determinadas soluciones. Por esta vía la población organizada participa en la campaña electoral no como masa conducida y manipulada desde arriba, sino como rectora de su propio destino. El compromiso que nace de esta participación es mucho más firme y sólido que la adhesión meramente inducida por la publicidad. Por este método, los dirigentes de la campaña electoral y el candidato presidencial en particular se comprometen con un programa de gobierno que no sólo contienen frases generales y ambiguas, sino problemas meditados y prioritarios, asi como de  operaciones y acciones para enfrentarlos. Los problemas y las operaciones constituyen el tema central del programa como un contrato social entre el futuro gobernante y la ciudadanía que le delega su poder y le encomienda una tarea. Se trata de un cambio importante en las prácticas políticas, pero es algo alcanzable gradualmente. Una nueva concepción del programa de gobierno puede ser el inicio de una forma moderna y potente de hacer política, que además eleva la madurez de los ciudadanos. Las técnicas importadas de mercadeo político se devalúan día a día y tendrán que ser reemplazadas por contratos o compromisos de acción que los dirigentes asumen responsablemente ante las fuerzas sociales y las organizaciones sociales. El gobernante debe rendir cuenta ante el país sobre el cumplimiento de su programa.