1. ¿Qué es la política industrial rural? La política industrial rural forma parte de la política industrial en un sentido amplio, pero dirigida a un espacio definido como rural. La política industrial es entendida como la intervención del Estado orientada a estimular actividades económicas específicas y a promover el cambio estructural. Representa un proceso dinámico en el que se aplican diversas acciones para perseguir o lograr ciertos objetivos basados en las prioridades de desarrollo nacional (Padilla y Alvarado, 2014; Peres y Primi, 2009; Rodrik, 2008a)7 . La política industrial rural es entendida como la implementación por parte del Estado de instrumentos dirigidos al fortalecimiento de las actividades productivas del espacio rural, con el propósito de lograr un cambio estructural mediante actividades de transformación (manufactura) y de servicios, así como la integración y complementariedad con actividades, mercados y sectores de mayor dinamismo e intensidad de conocimientos. Es importante señalar que no significa renunciar a las vocaciones productivas de las localidades, sino escalarlas y complementarlas con actividades secundarias (por ejemplo, la agroindustria y las artesanías) y terciarias (como el turismo rural, los servicios ambientales y los servicios profesionales). Para que la política industrial rural promueva un cambio estructural progresivo debe enfocarse, por lo menos, en tres procesos interrelacionados: i) el escalamiento económico y la incorporación del cambio tecnológico y procesos de innovación; ii) el escalamiento social, y iii) el escalamiento de la estructura productiva con un enfoque de sostenibilidad. El escalamiento económico permite mejorar la posición competitiva de un país, sector productivo, empresa o productor. La inclusión de este concepto en la teoría del desarrollo implica que los actores económicos no son estáticos y pueden mejorar su posición actual para generar y capturar mayor valor por sus actividades. Se identifican cuatro tipos principales de escalamiento: i) producto; ii) proceso; iii) funcional, y iv) de cadena o intersectorial. En el cuadro II.6 se presentan definiciones y ejemplos de cada tipo de escalamiento económico en el espacio rural. Es importante aclarar que no todos los ejemplos que se dan para cada tipo de escalamiento entran en el campo de acción de la política industrial rural, pues no todos entrañan una transformación mediante la incorporación o integración con servicios y actividades de transformación. Por ejemplo, el apoyo a la investigación y el desarrollo orientado a mejorar la calidad de un producto agropecuario no forma parte de la política industrial rural, pero sí lo hace la asistencia para la introducción de nuevas tecnologías que permiten procesar productos primarios y venderlos empaquetados (agroindustria). No obstante, como se reconoce en los próximos párrafos, es vital lograr una estrecha coordinación entre la política de desarrollo rural, la agropecuaria y la industrial rural. En la siguiente sección se describen los instrumentos que la política industrial rural tiene a su alcance.
Estrechamente ligado al concepto de escalamiento económico, está el cambio tecnológico. En el espacio rural, así como en otros ámbitos, las capacidades productivas y tecnológicas son clave en los procesos de aprendizaje e innovación. Las capacidades productivas contemplan los factores usados para producir bienes y servicios a un nivel dado de eficiencia y con una determinada combinación de insumos. Las capacidades tecnológicas, por su parte, incorporan factores adicionales necesarios para producir y manejar el cambio tecnológico, incluyendo habilidades, conocimientos, experiencia, estructura institucional y enlaces (Bell y Pavitt, 1992). En las economías en desarrollo, por lo general se observa una introducción limitada de innovaciones radicales: en su lugar, se suelen adaptar, imitar y mejorar de forma incremental las tecnologías desarrolladas por países más avanzados tecnológicamente.
El segundo elemento, el escalamiento social, está vinculado con el aumento del nivel de vida de los integrantes de la cadena y sus comunidades mediante condiciones de empleo decente caracterizadas por la protección social, la tutela de los derechos laborales, un ambiente de trabajo seguro y la equidad de género (Gereff y Lee, 2015). El escalamiento social también es entendido como una mejor distribución en la captura de los beneficios generados en una cadena de valor por parte de las empresas y los productores que conforman el núcleo de la cadena, en particular por parte de los pequeños productores. Estos beneficios se pueden traducir en remuneraciones monetarias o utilidades más elevadas y en el mayor bienestar de los actores de la cadena (Salido y Bellhouse, 2016). Es importante señalar que no siempre se observa una relación directa entre escalamiento económico y social. Por ejemplo, una empresa procesadora de frutas puede mejorar la calidad de sus productos y sus canales de comercialización, lo que redunda en mayores ganancias. No obstante, estas ganancias podrían ser disfrutadas en su totalidad por el dueño, sin que beneficien de manera alguna a los obreros u otros segmentos de la cadena.
El tercer elemento es la sostenibilidad ambiental. Alcanzar un cambio estructural progresivo requiere que la transformación de la estructura productiva incorpore nuevas tecnologías de proceso y de producto que, por un lado, sean ambientalmente responsables y que, por otro, mitiguen el efecto que el cambio climático ejerce en las cadenas productivas rurales. Ejemplos de estas oportunidades son la bioeconomía, los productos y servicios con etiquetados ambientales, y la producción con tecnologías más limpias, como las energías renovables (CEPAL, 2016b)
Así, una política industrial rural con enfoque progresivo busca generar un crecimiento inclusivo que permita el escalamiento o la complementariedad con actividades que producen mayor valor agregado y que son más intensivas en conocimientos y tecnología, sin que se sacrifiquen las vocaciones productivas locales, se deterioren las condiciones económicas y sociales de los productores ni se intensifique el impacto ambiental. El grupo beneficiario de una política industrial rural está formado primordialmente por los productores individuales, los grupos de productores y las empresas del espacio rural, y por otros actores, como los proveedores especializados, los comercializadores, los empacadores o una región en su conjunto.
Aunque se reconoce que el sector agropecuario suele ser la actividad principal del espacio rural, la política industrial rural no es sinónimo de una política agrícola o agropecuaria. Esta última se concentra en mejorar el funcionamiento de los mercados de productos y factores en el sector agropecuario. Las políticas agropecuarias se pueden sintetizar en tres clases diferentes: i) políticas de precio (la economía de mercado está determinada en mayor medida por las políticas macroeconómicas); ii) políticas de recursos (que incluyen la política de tenencia de la tierra y las políticas de manejo de los recursos, como la tierra, el agua, los bosques y las pesquerías), y iii) políticas de acceso (que incluyen el acceso a los insumos agropecuarios, los mercados de productos y la tecnología) (FAO, 2004). La política industrial rural tampoco es exclusivamente una política de desarrollo rural. Hay coincidencias con el nuevo paradigma rural, que parte de un enfoque holístico que analiza la forma en que interactúan varios componentes de una economía local. En este enfoque de la política de desarrollo rural se enfatiza la importancia del territorio, la modernización económica y la inversión por encima de la provisión de subsidios, y el aporte de los servicios, en particular las TIC . El enfoque de intervención de la política industrial rural no toma en cuenta todos los instrumentos de política aplicados en un área definida como rural, sino que se concentra en la transformación de la estructura productiva. Finalmente, cabe señalar que el diseño e implementación de una política industrial rural no conlleva un menor apoyo a sectores de manufactura de media y alta tecnología, como la industria automotriz, la electrónica, los dispositivos médicos y la aeronáutica. Ambos enfoques —lo rural y lo no rural— son complementarios de una política industrial integral e inclusiva. El objetivo es rescatar el papel de las actividades económicas del espacio rural, que han sido poco atendidas por la política industrial, pero tienen un gran potencial en términos de un cambio estructural progresivo.
Estrechamente ligado al concepto de escalamiento económico, está el cambio tecnológico. En el espacio rural, así como en otros ámbitos, las capacidades productivas y tecnológicas son clave en los procesos de aprendizaje e innovación. Las capacidades productivas contemplan los factores usados para producir bienes y servicios a un nivel dado de eficiencia y con una determinada combinación de insumos. Las capacidades tecnológicas, por su parte, incorporan factores adicionales necesarios para producir y manejar el cambio tecnológico, incluyendo habilidades, conocimientos, experiencia, estructura institucional y enlaces (Bell y Pavitt, 1992). En las economías en desarrollo, por lo general se observa una introducción limitada de innovaciones radicales: en su lugar, se suelen adaptar, imitar y mejorar de forma incremental las tecnologías desarrolladas por países más avanzados tecnológicamente.
El segundo elemento, el escalamiento social, está vinculado con el aumento del nivel de vida de los integrantes de la cadena y sus comunidades mediante condiciones de empleo decente caracterizadas por la protección social, la tutela de los derechos laborales, un ambiente de trabajo seguro y la equidad de género (Gereff y Lee, 2015). El escalamiento social también es entendido como una mejor distribución en la captura de los beneficios generados en una cadena de valor por parte de las empresas y los productores que conforman el núcleo de la cadena, en particular por parte de los pequeños productores. Estos beneficios se pueden traducir en remuneraciones monetarias o utilidades más elevadas y en el mayor bienestar de los actores de la cadena (Salido y Bellhouse, 2016). Es importante señalar que no siempre se observa una relación directa entre escalamiento económico y social. Por ejemplo, una empresa procesadora de frutas puede mejorar la calidad de sus productos y sus canales de comercialización, lo que redunda en mayores ganancias. No obstante, estas ganancias podrían ser disfrutadas en su totalidad por el dueño, sin que beneficien de manera alguna a los obreros u otros segmentos de la cadena.
El tercer elemento es la sostenibilidad ambiental. Alcanzar un cambio estructural progresivo requiere que la transformación de la estructura productiva incorpore nuevas tecnologías de proceso y de producto que, por un lado, sean ambientalmente responsables y que, por otro, mitiguen el efecto que el cambio climático ejerce en las cadenas productivas rurales. Ejemplos de estas oportunidades son la bioeconomía, los productos y servicios con etiquetados ambientales, y la producción con tecnologías más limpias, como las energías renovables (CEPAL, 2016b)
Así, una política industrial rural con enfoque progresivo busca generar un crecimiento inclusivo que permita el escalamiento o la complementariedad con actividades que producen mayor valor agregado y que son más intensivas en conocimientos y tecnología, sin que se sacrifiquen las vocaciones productivas locales, se deterioren las condiciones económicas y sociales de los productores ni se intensifique el impacto ambiental. El grupo beneficiario de una política industrial rural está formado primordialmente por los productores individuales, los grupos de productores y las empresas del espacio rural, y por otros actores, como los proveedores especializados, los comercializadores, los empacadores o una región en su conjunto.
Aunque se reconoce que el sector agropecuario suele ser la actividad principal del espacio rural, la política industrial rural no es sinónimo de una política agrícola o agropecuaria. Esta última se concentra en mejorar el funcionamiento de los mercados de productos y factores en el sector agropecuario. Las políticas agropecuarias se pueden sintetizar en tres clases diferentes: i) políticas de precio (la economía de mercado está determinada en mayor medida por las políticas macroeconómicas); ii) políticas de recursos (que incluyen la política de tenencia de la tierra y las políticas de manejo de los recursos, como la tierra, el agua, los bosques y las pesquerías), y iii) políticas de acceso (que incluyen el acceso a los insumos agropecuarios, los mercados de productos y la tecnología) (FAO, 2004). La política industrial rural tampoco es exclusivamente una política de desarrollo rural. Hay coincidencias con el nuevo paradigma rural, que parte de un enfoque holístico que analiza la forma en que interactúan varios componentes de una economía local. En este enfoque de la política de desarrollo rural se enfatiza la importancia del territorio, la modernización económica y la inversión por encima de la provisión de subsidios, y el aporte de los servicios, en particular las TIC . El enfoque de intervención de la política industrial rural no toma en cuenta todos los instrumentos de política aplicados en un área definida como rural, sino que se concentra en la transformación de la estructura productiva. Finalmente, cabe señalar que el diseño e implementación de una política industrial rural no conlleva un menor apoyo a sectores de manufactura de media y alta tecnología, como la industria automotriz, la electrónica, los dispositivos médicos y la aeronáutica. Ambos enfoques —lo rural y lo no rural— son complementarios de una política industrial integral e inclusiva. El objetivo es rescatar el papel de las actividades económicas del espacio rural, que han sido poco atendidas por la política industrial, pero tienen un gran potencial en términos de un cambio estructural progresivo.
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